——《最高人民法院关于
审理矿业权纠纷案件适用执法
若干问题的解释》评析
文章坚持理论与实践相结合 ，对《最高人民法院关于审理诉讼矿业权纠纷案件适用执法若干问题的解释》划定进行梳理剖析 ，重点对矿业权出让、转让、租赁与承包、典质挂号和越界开采等内容展开了深入剖析 ，指明了其中保存的突出问题和爆发原因 ，结合矿政治理制度革新廓清了矿产资源和矿业权的性质与内涵等基本问题与执法关系 ，提出了增强资源工业立法研究和建立完善矿业领域行政立法、执法与司法机关之间相同协调机制等对策建议。
本文引用信息
刘欣.对矿业权纠纷问题司法解释的再思考[J].中国领土资源经济,2020,33（11）:14-22.
近年来 ，海内矿业市场日益活跃 ，矿业权及相关权利交易流转频繁 ，种种涉矿纠纷诉讼案件也明显增多 ，但由于缺乏规范明确、可操作的执规律则依据 ，诸多矿业纠纷难以研判裁处 ，不但给行政治理机关 ，并且给法院裁判事情带来诸多灾题和压力。2017年6月 ，最高人民法院行于行政主管部分之先宣布了《关于审理诉讼矿业权纠纷案件适用执法若干问题的解释》（以下简称《高法解释》）。《高法解释》实施三年来 ，在协调解决矿业执法纠纷、平息涉矿民事争讼、增进矿业权依法有序流转等方面发挥了积极有效的作用 ，同时强化了矿业行政法与民法调解功效之间的有机衔接 ，增进了司法机关与行政治理机关之间的相同协调 ，增强了矿政治理行为的规范性 ，凸显了矿业权的物权性质及其在矿产资源治理制度体系和执法关系中的焦点职位和作用 ，在很洪流平上弥补了现行规则政策明显滞后所爆发的制度性毛病 ，客观上有助于推动矿产资源执规律则的修改完善进程 ，但也反应出理论与实践中关于矿业权行政治理理解不敷全面深入、偏重于以民法理论理解和指导矿业权治理实务等一些禁止忽视的问题。
矿业权作为矿政治理的焦点内容 ，涉及矿产资源治理的各个方面 ，矿业权纠纷案通常既涉及矿产资源的市场化配置和资源合理开发利用 ，也涉及相关主体的权益�；� ，同时还与宁静生产、情况�；ひ约吧缁峁怖婷芮邢喙�。解析《高法解释》中保存的突出问题 ，关于更好地澄清理解矿业权相关执法关系 ，明确法理与事实依据 ，配合《矿产资源法》修改完善和革新行政执法与司法审判 ，具有十分重要的意义。
矿业权包括探矿权、采矿权 ，实质上是一种特殊的私权 ，依法应当获得充分尊重和�；�。参照德国、日本等大陆法系国家的相关划定 ，矿业权被视为物权 ，除特别划定外 ，准用关于不动产的一般性划定�？笠等ú皇堑浞兜挠靡嫖锶� ，但出于资源开发利用与治理的需要 ，又依据《物权法》划定适用关于用益物权的一般性划定。同时 ，源于矿产资源国家全民所有并与主权领土相关联而具有明显的公权特征 ，并且基于其有限性、耗竭性和不可再生性等特征 ，各国普遍实行矿业权挂号生效主义 ，并从宁静、环保等方面强化对矿产资源开发利用运动的监督治理。由此 ，《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块挂号治理步伐》《矿产资源开采挂号治理步伐》《探矿权采矿权转让治理步伐》等执法和行政规则设定了矿产资源勘查、开采审批挂号制度 ，划定探矿权、采矿权设立及爆发变换、转让、消灭等变换事项 ，均需依法申请并经行政审批方为有效并受执法�；�。
矿业权同时具有物权、勘查开采资质与经营许可权等三重权利属性而形成“三位一体”的权利结构。然而 ，发韧于计划经济年代的《矿产资源法》及相关规则主要是针对矿产资源勘查开采资质与勘查开采行为进行制度设计的 ，由此导致实践中大宗保存因矿业投资人不切合勘查开采资质条件而不可进行矿业融资或将矿业权资产进行转让 ，执法机关易仅因矿产勘查开采违法行为而对采矿行为权连带矿业权人的物权性权利一并限制甚至完全剥夺。实现矿业权从“三位一体”到“三权分担”的转变 ，即准许物权、勘查开采资质与经营许可权这三种权利独立设权并离开治理 ，是适应市场经济条件下充分包管矿业权人正当权益、增进矿业权资产充分流转、推进矿业权制度革新所必须解决的一个基本问题。
2000年前后 ，国家开始改变计划经济体制下确立的纯粹申请授予矿业权的古板方法 ，逐步推行矿业权有偿出让 ，这是一项将市场竞争机制引入行政许可程序并经实践证明有效的革新步伐。而竞争出让属于一种民事物权行为 ，是矿业权行政许可的一种辅助手段 ，即通过果真竞争方法确定矿业权受让人 ，使其同步获得唯一的矿业权申请主体资格 ，这是市场调理手段在矿业权行政许可历程中的引入和运用。出让与行政许可二者之间是一种隶属关系 ，依程序进行出让是审查挂号的一个须要前提 ，二者同为矿业权申请取得完整历程的组成部分 ，且后者是起决定性作用的环节。
矿业权出让条约是为了实现矿业权治理目标 ，由矿业权挂号治理机关或其委托相关机构与经果真竞争而确定的受让人协商而由后者依法申请矿业权的一种行政协议 ，其内容主要是受让人认可出让方已确定的特定矿产地的坐标、规模、勘查事情水平或者资源储量、出让收益（价款）及缴纳方法等。在经审批获得勘查许可证、采矿许可证后 ，受让人由申请人角色成为探矿权人或者采矿权人 ，出让条约所载相关权利和义务相应转移到探矿权或者采矿权当中。
矿业权出让条约具有两方面的意义。一方面 ，依照矿业权挂号生效主义原则 ，与矿业权出让隶属于矿业权审批挂号行为相一致 ，矿业权出让条约成为矿业权申请要件之一。签订行政协议这一属于民事物权行为和市场配置手段的运用 ，并不可改变矿业权审批的行政行为性质。另一方面 ，从矿业权权能角度看 ，矿业权条约签订后 ，作为当事人一方的民事主体只是通过资格审核与果真竞争而成为矿业权申请人 ，但还不是探矿权人、采矿权人 ，并未获得支配矿业权的权利 ，包括对相应的勘查区块、矿区规模内资源的占有、使用等权能。因此 ，签订矿业权条约标明矿业权出让行为正当有效以及矿业权条约依法建立 ，但只有在其资源开发利用及宁静、环保等方面的资质能力证明和勘查实施计划或者矿产资源开发利用计划及包管步伐等资料经行政审查通过 ，行政机关授予其探矿权、采矿权 ，即取得相应的勘查许可证、采矿许可证后 ，矿业权条约才依法生效 ，当事人才是真正的矿业权权利人并可从事矿产资源勘查开采行为。
需要强调的是 ，主要基于矿产资源的不确定性、有限性、耗竭性和不可再生性而设定的矿产勘查开发资质与市场准入方面的严格要求 ，矿业权出让条约与土地使用权出让条约有着明显差别 ，同样经过果真竞争确定的矿业权、土地使用权受让人 ，其后为取得矿业权和土地使用权所进行的审查形式虽同称为“挂号” ，但其性质和执法意义迥然差别：矿业权挂号是一个完整的设权性行政审批程序 ，挂号治理机关重点凭据对申请人（原受让人）提交的勘查开采资质证明、矿产资源开发利用计划（矿山设计）、环评批复等要件资料进行实质性审查 ，实际上保存因不切正当定条件而不予批准的可能；而土地使用权（不动产品权)挂号则是一种将既定的产权事项纪录于挂号簿上的形式审查 ，属于一种公权公示性质的行政行为。
据此 ，在矿业权出让条约已经签订即建立、经行政机关确认受让人由此竞得矿业权的申请资格但尚未取得探矿权、采矿权时 ，矿业权条约并未生效 ，并且由于受让人尚非执法意义上的探矿权人、采矿权人 ，相应的勘查区块和矿区规模仍由国家保有而受让人无权占有和支配。因此 ，在爆发所谓第三人越界或以其他方法不法勘查开采行为时 ，矿业权受让人并不具有“停止侵害、排除故障、赔偿损失等侵权责任”的物权请求权主体资格。《高法解释》第3条第二款关于“矿业权出让条约生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证宣布前 ，第三人越界或者以其他方法不法勘查开采 ，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人 ，请求第三人担负停止侵害、排除故障、赔偿损失等侵权责任的 ，人民法院应予支持”的划定是不可建立的。其中 ，受让人“经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区”的情形在实践中也是不保存的。作为一种行政协议 ，矿业权出让环节的设定包括签订出让条约只是为了更好地选择矿业权申请人 ，在行政审批通过前 ，治理机关不应也不可能将勘查区块和矿区规模交其支配使用 ，矿业权出让条约中也不应作此约定。反之 ，如果受让人仅凭据出让条约就擅自实施勘查、开采行为 ，应按无证勘查、开采受到依法惩办。
《高法解释》第4条划定也殊值商榷。该条第一款关于“出让人未凭据出让条约的约定移交勘查作业区或者矿区、宣布矿产资源勘查许可证或者采矿许可证 ，受让人请求解除出让条约的 ，人民法院应予支持”的划定也与事实保存差别。爆发因法定事由未通过行政审查的情形时 ，矿业权出让条约随之失效 ，治理机关退还已收取的出让价款 ，不应保存行政机关仍坚持主张条约有效而不“解除出让条约”的情形。同理 ，《高法解释》第2条关于“县级以上人民政府领土资源主管部分作为出让人与受让人签订的矿业权出让条约 ，除执法、行政规则另有划定的情形外 ，当事人请求确认自依法建立之日起生效的 ，人民法院应予支持”的划定也显属不当。
关于第4条第二款关于“受让人勘查开采矿产资源未抵达领土资源主管部分批准的矿山地质情况�；び胫卫砘指醇苹� ，在领土资源主管部分划定的期限内拒不纠正 ，或者因违反执规律则被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证 ，或者未凭据出让条约的约定支付矿业权出让价款 ，出让人请求解除出让条约的 ，人民法院应予支持”的划定 ，也保存诸多问题。突出体现为对出让受让行为的性质及其与矿业权权利之间的关系认识不敷到位、对权利主体及内涵理解保存偏差。如前所述 ，出让与行政许可二者之间是一种隶属依附关系 ，在通过行政审查取得矿业权后 ，出让人与受让人已经转变为行政机关与行政相对人之间的关系 ，出让环节所确定的权利义务内容便转移至探矿权、采矿权当中 ，出让行为包括出让条约的独立性已经弱化并趋于消弥。探矿权人、采矿权人负有履行缴纳相关价款、凭据经批准的计划进行矿山地质情况�；び胫卫砘指吹确ń缢滴� ，如果达不到要求 ，将会受到相应的权利限制或者行政处分；若受到吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证的严厉查处 ，通常理解为探矿权人、采矿权人实施了严重违法甚至犯法行为 ，这时行政机关直接实施行政处分即可 ，原签订的出让条约自然失效而无需追溯到出让环节、针对出让条约的有效性作出重复性的评判以至于解除出让条约 ，此时更无法院介入的须要。
随着矿业权出让与矿产资源有偿使用制度革新不绝深化 ，矿业权出让方法包括出让条约内容正在进行革新调解。从调解偏向看 ，矿业权出让条约将在很洪流平上承接原矿业权行政审批简化的一部分内容 ，从而增强其独立性及其作为行政协议的行政色彩。但有专家认为 ，签订矿业权出让条约“属于物权设立行为并取代行政审批”的提法 ，显然忽视了矿产资源及其国家所有权的基天性质 ，混淆了矿业权审批挂号与不动产挂号之间的实质差别 ，倒运于维护矿产资源国家所有权和对有限、不可再生且具有耗竭性的矿产资源实施严格规范治理的基来源则。无论如何 ，相关革新都应以切合矿业生长纪律和矿业权治理制度体系的法理逻辑为前提。
矿业权转让条约属于要式条约 ，以治理申请审批手续并经挂号治理机关批准为生效条件 ，这是切合矿业权挂号生效主义原则的。转让条约未履行报批手续 ，并不影响当事人双方合意的保存 ，即不影响条约的建立 ，矿业权转让条约自依法建立之日起是具有执法约束力的。可是 ，如未经矿业权挂号治理机关批准 ，条约纵然已经建立也是不可生效的。因此 ，《高法解释》第6条第二款关于“当事人仅以矿业权转让申请未经领土资源主管部分批准为由请求确认转让条约无效的 ，人民法院不予支持”的划定值得商榷。
凭据《探矿权采矿权转让治理步伐》有关划定 ，矿业权转让变换属于一种法定的矿业权审批挂号类型。在转让人、受让人双方自愿签订转让条约并提交相关申请资料、经行政机关审批挂号后 ，转让条约及转让行为方为有效。依据《探矿权采矿权转让治理步伐》第10条划定 ，“准予转让的 ，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内 ，到原发证机关治理变换挂号手续”。实践中矿业权转让变换挂号程序分为两个办法：首先以转让人为申请人治理矿业权转让审批；获得转让批复后 ，由转让人配合受让人向矿业权原挂号治理机关申请治理名称变换挂号。近年来有关治理部分对审批程序作了简化调解 ，即将转让与名称变换这两项审批挂号手续合并治理而不再有60日以内的时间间隔 ，但并未对《探矿权采矿权转让治理步伐》作出相应修改。《高法解释》第6条第一款划定“矿业权转让条约自依法建立之日起具有执法约束力�？笠等ㄗ蒙昵胛淳焱磷试粗鞴懿糠峙� ，受让人请求转让人治理矿业权变换挂号手续的 ，人民法院不予支持。”这条划定尊重和体现了矿业权挂号生效主义原则 ，却仍按转让与名称变换两个阶段划分申办的程序加以设定 ，这显然是对转让与变换“二合一”的程序调解现状不敷了解。通常情况下 ，如矿业权转让申请未获行政机关批准 ，所谓“受让人请求转让人治理矿业权变换挂号手续”在行政许可环节就不会受理而被阻却 ，《高法解释》再作“人民法院不予支持”的划定更无须要。依照矿业权挂号生效主义原则 ，矿业权转让申请未经行政机关批准则转让条约虽然无效。如前所述 ，《高法解释》第6条第二款就“当事人仅以矿业权转让申请未经领土资源主管部分批准为由请求确认转让条约无效的 ，人民法院不予支持”的划定亦无再作重申之须要。
《高法解释》第12条专门对“矿业权租赁、承包条约”加以规范。严格来讲 ，“租赁”“承包”系差别领域之间的看法混用 ，直接将其纳入矿业权治理所爆发的问题是显而易见的�？笠等ㄗ饬蕖⒊邪凶饬蕖⒊邪墓ぞ呔烤故鞘裁� ，探矿权照旧采矿权？探矿权、采矿权能够被租赁和承包吗？要作出正确的判断 ，需要以对矿业权的看法、性质和内涵的全面准确理解为前提。
3.1 租赁、承包的本义属于企业经营治理而非物权领域
排除工业租赁之外 ，此处相关的承包、租赁实指企业经营治理方法 ，是始于20世纪80年代 ，全民所有制企业和乡镇集体所有制企业借鉴农村联产承包责任制而普遍推行的工业企业革新举措。凭据性质差别 ，企业承包、租赁经营可分为企业内部承包、租赁经营和企颐魅整体性承包、租赁经营。前者是指对企业内部的生产经营单位实行承包或者租赁经营；后者是指对以整个企业为标的实行承包或者租赁经营。这两种经营治理类型均是通过条约的签订和实施来实现的。严格地讲 ，所谓正当的“承包经营”和“租赁经营”划分是“承包经营责任制”和“租赁经营责任制”的简称 ，是落实企业经营权的步伐 ，借助于这种责任制所形成的企业所有者同实际经营者之间的债权关系 ，使国家所有权益得以实现。
涉及采矿权的承包与租赁经营 ，是以特定的矿产资源作为焦点资产或基于采矿权在矿山开发经营中的主物权性质和职位 ，以及矿山企业通过采矿及销售矿产品进行营利作为生产经营目标 ，围绕采矿权以及土地使用权、厂房、机械设备甚至采矿巷道等资产和作为人力资源的治理、技术人员等在内的资源、资产等要素进行的整体经营运动。也就是说 ，基于矿业权的排他性及不可支解的特点 ，涉及采矿权权利的矿山开发经营包括承包、租赁经营尤其是租赁经营标的物的采矿权不得在差别的经营主体之间进行支解。
煤矿托管是一种为强化煤矿宁静治理而接纳的特殊的承包经营治理方法 ，《煤矿整体托管宁静治理步伐（试行）》专门就实行煤矿托管的条件作出了严格限定：一是托管的整体性 ，托管针对煤矿的整个生产系统和生产运动 ，不得将采掘事情面或者井巷维修作业作为独立工程对外承包；二是承包方具有相应的煤矿生产经营资质、切合相关标准要求；三是禁止二次托管、层层转包；四是明确承包经营双方的权利与义务 ，按划定落实宁静生产责任等。
实践中承包经营还保存着部分承包的情形 ，主要是指在矿产勘查开发历程中的劳务承包和经营承包。所谓劳务承包 ，是指取得探矿权、采矿权的勘查单位或者矿山企业委托或者招聘具备勘查（勘察建设）、开采资质的单位或者人员在其勘查区块、矿区规模内实施勘查设计、施工（建设）、采矿作业 ，并依约将开拓的坑（巷）道工程及采出的矿产品交回该矿山企业处理并获取劳务酬金；所谓经营承包 ，一般是指作为采矿权人的矿山企业凭据协议将其采出的矿产品统一交由另一生产企业进行加工经营 ，并从中获取利益分成。可是 ，这两种视为正当的情形同样不得违背探矿权、采矿权整体权利不可支解的原则。
3.2 承包、租赁看法在矿业权领域的误用源于小矿不法转让运营
20世纪90年代 ，由于执法制度不敷完善 ，一些矿山企业特别是个体私营小矿取得采矿许可证后 ，为了降低交易本钱而规避矿业权转让审批和监管 ，自己不投资经营而以签订所谓的“承包条约”或者“租赁条约”方法 ，擅自将矿山转与他人开采经营 ，自己坐收“承包费”和“租赁费”之渔利。由于实际开采经营方往往不具备采矿资质 ，只求经济利益而急功近利、治理不善 ，很难包管矿产资源获得合理开发利用 ，宁静与环保也缺乏包管。有的甚至层层多次转包 ，不但意在规避或脱离矿产资源开刊行政监管 ，并且通过减少投入、采富弃贫等短期行为最洪流平降低生产本钱 ，从而极易导致资源破坏浪费、情况污染和宁静生产事故 ，并且扰乱了矿业市场秩序 ，成为监督治理中的一大顽症 ，实践中被治理部分视为“以承包等方法擅自将采矿权转给他人进行采矿”行为 ，依据《探矿权采矿权转让治理步伐》等规则划定按不法转让采矿权一并对转让、受让双方当事人进行严厉查处�？蟛辈橐蚱涫虑樾灾屎屠罂占溆邢薜纫蛩赜跋� ，以“承包”“租赁”形式不法转让探矿权的情况并不突出 ，因此 ，“以承包、租赁之名不法转让矿业权”的矿业权多指采矿权。严格地说 ，纯粹的矿业权不可作为承包经营的客体。所谓的“矿业权承包”应当称作“矿山企业经营权的承包”。“矿业权租赁”实际上也应当是“矿山企业经营权的租赁”。
3.3 “矿业权承包”“矿业权租赁”违法行为定性剖析
一是矿业权不可支解�？笠等òㄌ娇笕ā⒉煽笕� ，具有排他性 ，又相当于民法物权中的所有权 ，具有较为完整的物权权能 ，且矿产资源具有耗竭性致使开发利用后不可做到返还原物 ，因而具有权利转移的完整性或不可支解性。而承包、租赁均以所有权与经营权、治理权疏散为前提 ，矿业权转让包括权利人名称变换也要求履行行政审批程序。由此决定了探矿权、采矿权不适合以权利转移形式进行承包、租赁经营。
二是勘查开采有资质要求。如前所述 ，现行矿业权治理制度是凭据投资权、勘查开采资质、市场准入“三位一体”的权利结构进行设计和划定的 ，同时具备上述“三权”是经依法审批获得探矿权、采矿权的前提 ，尤其是矿产勘查、开采的危害性、专业性决定了从业资质的须要性 ，这是具备宁静、环保生产且合理开发利用资源的基本条件。依照有关划定 ，勘查许可证、采矿许可证、宁静生产许可证、矿长资格证等证照是隶属于经过考核认证的特定主体 ，不可相互借用或者冒用 ，更不得转让�？笊匠邪⒆饬尢踉贾械某邪健⒆饬薹酵ǔＣ挥邢喙刈手驶蛘呷〉米手嗜隙ㄈ匆钥笠等ㄈ酥凳┨讲稍硕� ，既增加了宁静隐患和实施监管的难度 ，也容易泛起权利纠纷。
三是适用政策存误。尽管《矿业权出让转让治理暂行划定》（领土资发〔2000〕309号）中划定矿业权可以作为出租的标的物 ，但此划定不敷成熟 ，一直存有争议 ，既不切合矿业权的性质 ，也有悖于企业租赁经营行为的基来源理 ，既不易操作又缺乏理论支持 ，因而实践中并无遵循实例。事实上 ，除个体条款偶作引据以外 ，该《暂行划定》出台多年来基本未付诸实施。
综上 ，矿业权具有排他性和不可支解性 ，矿产资源勘查、开采行为必须具备相应的资质条件和要求 ，由此决定了除前述的煤矿整体托管、劳务承包等几种正当的情形以外 ，从实质上看 ，“矿业权承包”“矿业权租赁”尤其是“采矿权承包”“采矿权租赁” ，即以“租赁”和“承包”之名 ，擅自将矿山转与他人开采经营而自己坐收“承包费”和“租赁费”的行为 ，都是依约定在一准时间内凭采矿权对特定矿区规模内的矿产资源进行开采和销售营利的行为 ，因缺乏正当保存的空间而被认定为不法转让矿业权行为。虽然 ，在实践中 ，宜结合具体“租赁”和“承包”条约的内容对矿产勘查、开采实际情况进行核实后进行准确定性。《高法解释》直接认可“矿业权租赁、承包条约”的有效性而忽视了矿业权租赁、承包的看法混用及其不正当的实质 ，容易导致不法行为正当化而助长不法转让矿业权 ，加大矿政监管的难度 ，应尽早予以修正。
从完善矿业权治理制度角度看 ，在基于矿业权“三位一体”的权利结构确立“三权分担”的矿业权治理新模式基础上 ，实行放宽物权性矿业权治理而从资源开发利用、宁静、环保等方面强化对勘查、采矿主体的资质及矿产开发利用行为的审查与监督治理 ，以此抵达摊开搞活资源资产、增进资源依法有序开发利用的目标。
凭据“权利－行为”的对应关系 ，矿业权中的探矿权与矿产资源勘查行为相对应。在勘查阶段 ，勘查区块规模内矿产资源的有无或者数量几多以及品位性状等尚未查明 ，资源价值也难以完全评估确定 ，而采矿权对应的采矿许可规模内通常是勘查事情已经完成、矿产资源已经探明并经专业机构评审和行政主管部分备案 ，由此证明具有相当数量、质量的资源和开发利用价值。因此 ，不宜一概将矿业权作为典质物,只能将已探明资源储量并可盘算经济价值的采矿权进行典质担保贷款。以资源储量及价值尚未确定的探矿权作典质 ，不切合金融机构的危害控制基本要求。史尚宽先生认为 ，设定矿山企业典质 ，“以采矿权者为限 ，惟有探矿权者不得为之。盖惟有探矿权 ，尚不建立矿业经营也。”仅将采矿权而排除探矿权作典质担保进行融资 ，这也是国际上实施矿业权资产治理和矿业融资的通行做法。
我国对典质物挂号采挂号要件主义与挂号公示主义相结合的立法原则。凭据《担保法》第41条和第42条有关划定 ，对无地上定着物的土地使用权、都会房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物、林木、航空器、船舶、车辆、企业的设备和其他动产等工业进行典质的 ，实行挂号要件主义 ，即典质条约自挂号之日起生效 ，以有关治理机关的挂号日为典质条约生效时间。
由于对矿业权物权性质研究缺乏和缺乏共识 ，当年《担保法》未将矿业权典质纳入调解规模。从物之性质角度尤其是采矿权与土地使用权之间的共性比较剖析 ，凭据“矿业权视为物权 ，适用关于不动产品权的一般性划定”原则 ，采矿权典质宜参照无地上定着物的土地使用权、都会房地产相关划定而适用典质挂号要件主义 ，即非经挂号治理机关批准或者挂号 ，典质条约不爆发效力。实行采矿权典质挂号要件主义 ，有利于实现采矿权资产融资危害控制和包管交易宁静。
实践中矿政治理部分采挂号公示主义 ，即是否治理挂号 ，由当事人自己决定 ，惟经备案（挂号）始爆发公信力 ，典质双方对标的物价值认定等“自行担负全部责任” ，挂号治理机关主要对作为典质物的采矿权的真实性、正当性卖力 ，并通过未经典质权人同意不予治理采矿权转让变换方法确保典质权实现时权利的宁静性。《高法解释》关于“当事人仅以未经主管部分批准或者挂号、备案为由请求确认典质条约无效的 ，人民法院不予支持”的划定 ，事实上是对此划定简直认。
关于挂号要件主义的设定 ，主要是依据挂号内容是否涉及国家权益、社会公共利益或者执法、行政规则的强制性划定 ，而对采矿权典质挂号采挂号要件主义照旧挂号公示主义 ，则主要取决于对采矿权性质、内涵的定位及认识。若依现行矿业权制度设计所确立的物权、矿产资源开采资质、采矿行为准入“三位一体”的采矿权权利结构 ，宜采挂号要件主义 ，需对典质权人资质进行审核 ，并因典质权实现处理采矿权而按采矿权转让要求进行实质性审查。在这种情况下 ，可以适用《高法解释》第15条关于“当事人请求确认矿业权之典质权自依法挂号时设立的 ，人民法院应予支持”之划定。如仅将采矿权视为物权而将矿产资源开采资质、采矿行为准入内容单归于采矿行为许可权领域 ，则宜采挂号公示主义 ，对采矿权典质条约及与采矿权相关的证、费（缴纳）情况等证明质料进行形式审查即可。在这种情况下 ，典质权自当事人签订典质条约之日起生效而无需以典质挂号为生效条件 ，若当事人进行了挂号 ，则典质权可取得公信力、可以对抗第三人 ，不然不得对抗第三人。相较而言 ，后一种方法显然更切合实行资源资产化治理、增进物权权利市场化流转、支持矿业企业融资生长的客观要求 ，但需通过立法对矿业权治理制度予以完善。
《高法解释》第20条就越界勘查开采尤其是越界开采矿产资源问题作出了相关划定。越界开采是指逾越批准的矿区规模开采矿产资源、造成他人或者国家经济损失的民事侵权行为。依据《矿产资源法》第40条划定 ，越界开采的 ，责令退回本矿区规模内开采、赔偿损失 ，没收越界开采的矿产品和违法所得 ，可以并处�？�；拒不退回本矿区规模内开采 ，造成矿产资源破坏的 ，吊销采矿许可证 ，依照刑法有关划定对直接责任人员追究刑事责任。受计划经济年代矿业权无偿取得、矿产资源无偿开采 ，尤其是以国营矿山企业为采矿权主体立法配景的影响 ，以及行政司法手段的高效和人们对行政行为的惯性依赖等因素作用 ，实践中 ，爆发矿业权争议以及越界开采等侵权纠纷后 ，行政机关往往直接介入进行调解或者作为违法违规行为进行依法查处 ，当事人也往往习惯于直接诉诸政府部分进行行政裁决或者申请行政复议 ，真正作为民事侵权案向人民法院提起民事诉讼、寻求司法救济的情况明显偏少 ，并且由于这种古板的行政管控手段相对简单、缺乏柔性而难以有效适用于种种差别的实际情况 ，又因缺少对资源破坏价值进行鉴定评估的规范标准而使行政执法保存较大的自由裁量空间 ，因此维护国家和矿业权人的正当权益、惩办违法违规行为的效果不佳 ，有须要建立同时适用尚未出让或已设矿业权的矿产地资源权利�；さ� ，以作为民事侵权行为实行民事救济为主、作为违法行为实施行政处分为辅的越界勘查开采行为防备和惩办制度与事情机制。
在爆发民事权利争议或者他人波折权利人行使矿业权时 ，权利人可以通过行使赔偿请求权、请求侵监犯停止侵害、赔偿损失以恢复其正常行使矿业权的状态或者获得相应的损害赔偿。《高法解释》第20条作出的因他人越界勘查开采侵权矿业权人可以“请求侵权人担负停止侵害、排除故障、返还工业、赔偿损失等侵权责任的 ，人民法院应予支持”的划定 ，实际上就是将矿业权视为用益物权 ，在确认探矿权、采矿权物权性质即具有相应的排他效力和追及效力的前提下 ，从司法救济的角度明确了权利人的民事诉讼途径。当事人既可以向侵权人提出并通过自行协商解决 ，也可以向人民法院提起民事诉讼 ，请求侵权人停止侵害、排除故障 ，并担负返还工业、赔偿损失等侵权责任。具体而言 ，当探矿权、采矿权受到不法侵害时 ，探矿权人、采矿权人可以行使赔偿请求权 ，要求侵权人停止侵害、排除故障、赔偿损失 ，也可以通过提起民事诉讼来使自己的利益获获救济。显然 ，无论是从强化行政执法与依法查处违法行为以攻击震慑越界开采等违法违规行为角度出发 ，照旧从拓宽民事权利救济渠道、全面包管矿业权人正当权利 ，通过司法解释明确支持制止和惩戒不法越界开采行为、维护权利人正当权益角度出发 ，这都是一个重大进步 ，有利于解决我国执法对矿业权�；げ环笕嬗行А⑷ɡ燃檬侄伪冉霞虻ァ⒐セ鞣辣覆环ú煽笮形侄稳狈Φ纫幌盗形侍� ，也有利于降低行政本钱、减少行政诉讼以及强化执法监督 ，真正体现了行政执法与司法之间的有机衔接。
建立完善行政救济与司法救济相结合的模式包括行政法与民法一体化的矿业权裁决机制也势在必行。在爆发越界开采等侵权行为时 ，在当事人之间协商解决或者通过民事诉讼解决的历程中 ，行政主管部分应就证实矿业权权属关系、矿区规模界限等方面向司法机关提供须要的支持 ，还可以依当事人申请对矿业权争议作出行政裁决。关于不法采矿行为涉嫌组成不法采矿罪或者破坏性采矿罪的 ，作为受害人的矿业权人有权利也有义务向司法机关报案或者举报 ，由司法机关依法追究刑事责任；有关行政治理部分发明违法事实后应当依法查处 ，组成犯法的 ，应将案件移送公安机关。
对越界开采行为爆发的区域规模为未设矿业权的矿产地且造成国有矿产资源损失破坏的 ，在矿产资源行政治理部分依法查处的同时 ，凭据统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的要求 ，矿业权挂号治理机关应当依照审批权限要求侵权人担负损害赔偿侵权责任 ，须要时可以提起民事公益诉讼。
需要指出的是 ，由于矿产勘查阶段不允许采矿 ，依照持勘查许可证采矿即“以采代探”属依法查处的违法行为的有关划定 ，《高法解释》第20条中关于“探矿权人请求侵权人返还越界开采的矿产品及收益的除外”的表述有画蛇添足之嫌 ，或会起到背面误导作用。
经对《矿产资源法》第40条（针对越界开采）和39条（针对无证开采）划定进行剖析可见 ，20世纪八九十年代制定并修改的这部执法 ，保存未设矿业权的矿产地和设（矿业）权资源侵权处别离段简单同质化问题 ，并且保存没收违法所得（归公）的行政处别离段实际有损作为受害人的矿业权人利益问题 ，反应出执法修改滞后以及重公权而轻私权�；さ乃嘉阆�。因此 ，将越界开采问题首先作为平等主体之间的民事侵权行为而非原来的侵犯公权行为 ，这自己就是一种进步。除非需要证明采矿权的正当性和审定界限规模等需要行政机关介入外 ，原则上应首先作为民事案件由当事人自行协商解决或者通过提起民事诉讼由法院判决 ，这样更有利于�；た笠等ㄈ说恼比ㄒ�。
6.1 理论研究与立异缺乏 ，对一些基本问题尚未形成共识
由于对矿产资源治理制度缺乏系统性掌握 ，对矿业权的看法及性质、矿业权出让与行政许可之间的关系等基本问题认识不敷清晰 ，普遍保存将矿业权笼统地归于准物权或者用益物权、以不动产挂号方法套用矿业权审批挂号并混淆“出让”与“审批”之间的关系等现象。
6.2 执规律则明显滞后 ，导致矿业权纠纷裁判依据缺乏判断禁绝
近年来 ，海内矿业市场日益活跃 ，矿业权及相关权利交易流转频繁 ，涉矿纠纷类诉讼案件明显增多。以《矿产资源法》为焦点的矿政治理制度划定过于原则、可操作性不强 ，加之其因源于计划经济体制而明显不适应市场化生长要求 ，体现出行政主导而市场调理方法与民事责任功效缺乏、偏重行政管控而弱化民事权利等特点。无论是矿产资源的多重属性照旧矿产资源所有权、矿业权公权与私权兼有的特征 ，都因未实时修订《矿产资源法》及相关规则、完善相关制度而形成有效的应对之策 ，使多年来保存的制度调解内容与规范治理方法相对简单固化的模式得以延续 ，不但常使行政治理陷于被动 ，也给法院裁判事情带来诸多灾题和压力。诸多情形的矿业纠纷难以研判裁处 ，司法机关久等无果而先于行政主管部分出台《高法解释》作为裁判依据 ，既值得称许又显属无奈。
6.3 司法机关对矿业权制度及治理实践理解不敷到位
从《高法解释》相关划定和司法判例来看 ，不少审判机关已经认识到矿业权相较于一般民事物权在设立、流转、行使、消灭等方面所具有的特殊执法属性 ，对突出矿业权的物权属性、适当疏散矿业权的工业属性和勘查开采行为行政许可属性也有基本的认识 ，希冀通过审理矿业权纠纷案件抵达依法�；た笠等髯⑽な谐≈刃蚝徒灰啄病芸蟛试春侠砜⒗谩⒃鼋试唇谠加肷榭霰；さ哪康�。但这也反应出由于缺乏对自然资源治理的专业配景而偏重于民法、行政法学理 ，对矿业权的认识仍不敷全面准确 ，对系统性的公私法平衡思维方法运用还不敷 ，尤其偏重于意思自治和契约自由的民法思维 ，习惯于对民事主体约定的正当性确认及相关权利的�；� ，却往往忽视矿业权审批行为的公法性质和执规律则的强制性划定 ，从而在维护国家权益与社会公益、交易秩序方面保存缺乏。
(1)结合矿业纪律和市场规则 ，深化资源工业立法研究。在剖析并尊重市场经济规则和矿业生长纪律的基础上 ，形成矿业权性质、内涵与相关权利体系的合理共识 ，进而建立基于物权、矿产资源勘查开采资质、矿业市场准入“三权分担”的模式 ，凭据公权与私权有机结合、行政法与民法协调互动的原则 ，建立《物权法》与矿产资源执规律则之间的有效衔接 ，并充分发挥增进产权�；び肓鞫拿穹üπФ栽鼋蟛试春侠砜⒗眉白什卫淼母镄履勘� ，使矿业权市场越发充满活力 ，推动矿业权治理更趋规范化和法制化。
(2)通过大宗的个案剖析与笼统处理 ，推动制度完善。结合对《矿产资源法》及相关行政规则的全面修订 ，同步对《高法解释》进行修改完善 ，着重与矿业权审批挂号、出让转让、采矿权典质挂号（备案）、矿业权�；び刖燃玫确矫娴氖堤逵氤绦蛐曰ㄓ行谓� ，完善旨在维护国家资源所有权与�；た笠等ㄈ苏比ㄒ妗⒃鼋笠等髯妥试春侠砜⒗谩⒛不繁５耐骋幻魅贰⒑侠砉牟门泄嬖� ，增强专业指导与培训 ，解决全国各级法院对相关执法、规则的理解差别较大、裁判标准纷歧而爆发同类错案等问题。
(3)进一步增强矿业领域行政立法 ，做好行政执法机构与司法机关之间的相同协调。建立完善协调联动事情机制和以矿业权争议为主的涉矿案件的诉讼程序 ，进一步明确行政、司法机关之间的职能界限与相助衔接关系。
(4)充分发挥专业人员作用 ，建立矿产资源损害价值评估鉴定与专家加入诉讼制度。在理论研讨与案件审理历程中 ，选用具有富厚矿政治理实践经验与相关立法执法经验的专业人员建立专家库 ，充分发挥其专业技术支撑作用 ，配合勘验和检查提供专业咨询意见 ，为裁判分清矿业权资产、合理赔偿等提供参考 ，增强审判事情效率与司法公正。
(5)重视矿政治理人才培养和专业步队建设 ，提高整体素质。近年来 ，矿业法制建设明显滞后 ，矿政治理革新压力加大 ，矿产资源治理学术研究与司法领域同矿业市场经济及实务治理严重脱节 ，矿政治理业务力量薄弱问题凸显 ，亟待制定实施矿产资源治理专业人才教育、培训与储备战略计划 ，引导和推动社会力量配合关注、支持和加入矿业革新与生长。
刘欣（1971—） ，男 ，山东省潍坊市人 ，现于自然资源部矿业权治理司事情 ，法学博士、经济学博士后 ，多年从事矿产资源实务治理和理论研究 ，研究偏向：情况资源�；しā⑷丝谧试从肭榭鼍醚�。
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